Изменения в законодательстве о долевом строительстве с 1 апреля 2005 года

В.Г. Нестолий,
советник генерального директора по правовым вопросам ООО "Центр частного права электроэнергетики"

С 1 апреля 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (опубликован в «Российской газете» 31 декабря 2004 г.).

Новый Закон. Первые впечатления

Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ регулирует гражданские и административные отношения, возникающие в связи с привлечением  для строительства объектов недвижимости денежных средств граждан и юридических лиц  (дольщиков) хозяйствующими субъектами, обещающих дольщикам возникновение в будущем права собственности  на объекты строительства. 

Долгожданный закон

Привлечение денежных средств организаций и физических лиц для финансирования жилищного строительства необходимо по следующим причинам:
1) отсутствие у населения денег для приобретения нового жилья, имеющегося в наличии, либо жилья на вторичном рынке; 
2) отсутствия у застройщиков денежных средств, необходимых для финансирования строительства. 
3) слабо развитая система ипотечного кредитования.

Несмотря на широкое распространение отношений по привлечению денег населения и юридических лиц по договорам долевого участия в строительстве, в законодательстве отсутствовали правила, специально регламентирующие данные отношения. Отсутствие специальной регламентации, бесспорно,  создавало многочисленные проблемы для граждан, желающих улучшить жилищные условия, получить доход от инвестирования денежных средств в жилищное строительство, так и для добросовестных застройщиков и инвестиционных компаний.  Споры, возникающие между «дольщиками», застройщиками и инвестиционными компаниями, аккумулировавшими денежные средства для «вложения» объекты капитального строительства, занимали и до настоящего времени занимают значительное место в общей структуре дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции. 

Но уголовные дела, возбуждаемые по фактам мошенничества при долевом строительстве, банкротства застройщиков, хлопоты граждан-«дольщиков», тщетно пытающихся защитить свои интересы с использованием механизмов, предусмотренных законодательством о защите прав потребителей,  не могли побудить законодателя к скорейшей разработке и принятию специального закона о долевом участии в строительстве жилья.

Принятию закона о долевом строительстве, законодательной регламентации отношений, возникающих в связи с привлечением денежных средств для капитального строительства, препятствовала чрезвычайная выгодность операций на соответствующем рынке.

Привлеченные денежные средства предприниматель — застройщик полностью  «вкладывает» в строительство. По окончании строительства квартиры передаются в собственность дольщиков во исполнение заключенных с ними договоров.
Коммерческая организация, создаваемая для извлечения прибыли, таким образом, какой-либо прибыли не получает. Однако на самом деле, прибыль есть и очень значительная. Каждые три квартиры в строящемся доме оплачивают четвертую. Доход от продажи каждой четвертой квартиры и есть прибыль предпринимателя. Всякая регламентация столь интересных  операций стесняет,  ограничивает возможности субъекта, осуществляющего строительство, даже если она осуществляется в его интересах. Этим и объясняется наличие в законодательстве столь существенного пробела как отсутствие специальных правил, посвященных долевому строительству.

Пробел в законодательстве имелся до тех пор, пока долевым строительством не заинтересовались российские банки.

Подлинным коллективным разработчиком, коллективным инициатором и движущей силой принятия Закона являются российские банки. Их интересы, в первую очередь,  и защищает данный Закон. Интересы других  субъектов отношений, возникающих при долевом строительстве, защищаются постольку, поскольку это соответствует интересам банковским интересам. Банки готовы финансировать строительство жилья, банки способны аккумулировать денежные средства населения, нуждающегося в жилье, банкам известны механизмы контроля над строительством. Федеральный закон принят, банки получили гарантии защиты своих интересов. В выигрыше не только банки, но и дольщики (как физические, так  и юридические лица), и добросовестные застройщики.

Прокручивать деньги дольщиков больше не получится?

Сразу же общает на себя внимание на ст. 18 Закона. Здесь зафиксирована обязанность застройщика использовать денежные средства, уплачиваемые участниками долевого строительства по договору, исключительно для строительства (создания) им многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости    в соответствии с проектной  документацией. Другими словами, все получаемые от дольщиков деньги застройщик должен расходовать на оплату труда работников, осуществляющих контроль над деятельностью подрядной организации, оплату работы подрядчиков, осуществляющих непосредственное строительство объекта недвижимости, на преодоление административных барьеров, неизбежно возникающих при строительстве и т.п.

Застройщика хотят оставить без законной прибыли

Вопросов не возникает, если часть помещений в строящемся здании предназначена для застройщика, если застройщик — некоммерческая организация, цель деятельности которой строительство  многоквартирных домов и иных объектов недвижимости. Но как быть с застройщиком — коммерческой организацией, созданной для извлечения прибыли, арендовавшей земельный участок для строительства, обязанности которой прекращаются  после передачи всех квартир (комнат, гаражей и пр.) дольщикам и прекращения действия договора аренды строительной площадки. Где же ее прибыль? Коммерческая организация, осуществляющая застройку исключительно для самой застройки, для выплаты арендных платежей, для последующей передачи всех квартир участникам долевого строительства, для выплаты заработной платы работникам есть не коммерческая, а благотворительная организация. На практике прибыль застройщик, в результате распределения квартир по заниженной стоимости среди своих работников, родственников, друзей и  знакомых, которые получат возможность «распоряжаться» приобретенным жильем на вторичном рынке, будет получать возврат прибыли себе, уже, разумеется, в «черную» кассу.

Коммерции без прибыли не бывает

Таким образом,  в Законе отсутствует правило, согласно которому часть полученных застройщиком — коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем денежных средств являются прибылью, вознаграждением за работу по привлечению капиталов для  строительства интересующих дольщиков объектов строительства. Согласно п. 1 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ цена договора может быть определена в договоре как сумма денежных средств на возмещение затрат на строительство (создание) объекта долевого строительства и денежных средств на оплату услуг застройщика. Представляется, что если застройщик — коммерческая организация, цена договора должна в обязательном порядке выступать в качестве суммы двух слагаемых: затрат на финансирование капитального строительства и вознаграждения (прибыль) застройщика.  Действующие же нормы легализуют «бесприбыльную» деятельность коммерсантов — застройщиков, между тем коммерсантов, действующих без цели извлечения прибыли, просто быть не может.
Очевидно, что обязанность застройщика направлять все денежные средства, полученные от дольщиков, исключительно для строительства объектов недвижимости в соответствии с проектной документацией, есть обязанность застройщика перед дольщиками. Бесспорно, эта обязанность найдет отражение в договорах долевого участия в строительстве, вызывая у граждан повышенное доверие к застройщику.

Как дольщикам контролировать застройщика?

Какими возможностями обладают дольщики, будь-то граждане или организации, работающие вне сферы финансовых услуг или капитального строительства для контроля над целевым использованием переданных застройщику средств? Гражданскому законодательству, житейской и хозяйственной практике известны целевой заем и целевой кредит.
По договору целевого займа  заемщик обеспечивает возможность осуществления займодавцем контроля  над целевым использованием суммы займа (п. 1 ст. 814 ГК РФ).  При нецелевом использовании  суммы займа, а также при нарушении обязанностей об обеспечении контроля над целевым использованием, займодавец вправе потребовать от заемщика досрочного возвращения суммы займа и уплаты процентов, если иное не предусмотрено договором (п. 2 ст. 814 ГК РФ). Таким образом, в случае отсутствия отчета заемщиком о направлении суммы займа на цели, предусмотренные договором (оплату учебы, лечения, приобретения оборудования, необходимого для выполнения заказов и поручений займодавца и т.п.), займодавец вправе требовать досрочного прекращения договора. Граждане-займодавцы обеспечивают контроль над целевым использованием денег, предоставляемых родственникам, знакомым и пр., наиболее простым способом: сами оплачивают расходы заемщиков. В противном случае, скажем, недоросль, чье обучение оплачивают сострадательные родственники, получает возможность оплатить учебу из собственных средств либо заимствовать для этой деньги у третьих лиц, показав впоследствии квитанции об оплате всем желающим.
По договору целевого кредита банк, небанковская кредитная организация обязуются предоставить  денежные средства заемщику в размере и на условиях предусмотренных договором, а заемщик обязуется использовать полученный кредит по целевому назначению, возвратить деньги и уплатить проценты (п. 1 ст. 814, п. 1 ст. 819 ГК РФ), при нецелевом использовании кредита банк (небанковская кредитная организация) вправе прекратить дальнейшее кредитование (п. 3 ст. 821 ГК РФ), требовать досрочного возврата предоставленных средств и уплаты процентов (п. 2 ст. 819, п. 2 ст. 814 ГК РФ).  
Участники долевого строительства, граждане и юридические лица, не работающие в сфере капитального строительства или не имеющие опыта целевого кредитования заемщиков, самостоятельно не могут обеспечить контроль над использованием денежных средств, полученных застройщиком. Таковой возможностью  только  обладают банки и небанковские кредитные организации. Обязанность застройщиков представлять отчет  об использовании денежных средств по целевому назначению, в соответствии с проектной документацией, в обязательном порядке будет предусматриваться договорами между банками и застройщиками. 
Дольщики не в состоянии самостоятельно изучать проектную документацию застройщика, первичные документы бухгалтерского учета и т.п.
Отчет непосредственно перед дольщиками ляжет тяжким неоправданным бременем на застройщика (придется содержать специальную службу для направления участникам долевого строительства всех интересующих их документов).

Функции контроля над целевым использованием привлеченных денежных средств дольщики будут возлагать на банки (небанковские кредитные организации).

Как доказать целевое использование средств дольщиков застройщиком?

Продолжая разговор о целевом использовании привлекаемых средств, в соответствии с проектной документацией, укажем, что проектная документация сама по себе есть значительная товарно-материальная ценность — благо, имеющее как цену, так и себестоимость. Подготовка перечня мероприятий по охране окружающей среды, пояснительной записки с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, с результатами инженерных изысканий, техническими условиями, иных документов, указанных в  п. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ 2004 г., дело весьма длительное, хлопотное и дорогостоящее. На основании подп. 2 п. 1 ст. 220 НК РФ, расходы на разработку проектно-сметной документации включаются в состав фактических расходов на новое строительство. Спрашивается, из каких средств застройщик должен возмещать свои расходы  по разработке проектно-сметной документации, если все денежные средства, полученные от участников долевого строительства он должен направлять на мероприятия, указанные в самой проектной документации? Если застройщик — коммерческая организация, то, конечно же, за счет причитающегося ему вознаграждения, а если организация некоммерческая, не получающая прибыли? 
Поэтому в будущем, при подготовке проекта изменений и дополнений в Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ о долевом строительстве, необходимо предусмотреть право застройщика возмещать расходы, понесенные в связи с подготовкой проектно-сметной документации для строительства, за счет средств дольщиков.
Вплоть до внесения изменений и дополнений в обсуждаемый Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ, право застройщика возмещать расходы по подготовке проектно-сметной документации за счет привлекаемых средств участников долевого строительства необходимо устанавливать договором долевого участия в строительстве, руководствуясь основополагающим принципом регулирования гражданских правоотношений — принципом свободы договора (п. 1, п. 2 ст. 1, ст. 421 ГК РФ).  

Роль государственных контролирующих органов в надзоре за застройщиком при долевом строительстве

Из п. 2 ст. 23  рассматриваемого закона следует, что обязанность застройщика по целевому использованию привлекаемых денежных средств в соответствии с проектной документацией — это обязанность не только перед  участником долевого строительства, но и элемент административного, односторонне-властного по своей природе правоотношения между заказчиком и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственное регулирование, контроль и надзор в области строительства многоквартирных жилых домов и (или) иных объектов недвижимости.
Содержание обязанности застройщика перед федеральным органом исполнительной власти по целевому использованию средств застройщиков, безусловно, будет конкретизировано при издании данным органом совместно с органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области финансов, правил бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности застройщиков. Нормативные правовые акты в области бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности устанавливают технику фиксации денежных операций по исполнению хозяйствующими субъектами гражданско-правовых и налоговых обязательств. Данные акты являются вторичными, вспомогательными, по отношению к гражданскому законодательству и свободе договора как одному из основополагающих принципов, основных начал гражданского права, поэтому соответствие расходов застройщика целям, предусмотренным проектной документацией, следует проверять, основываясь на положениях гражданско-правового договора между заказчиком и участником  долевого строительства.
Но федеральный орган исполнительной власти, вне всяких сомнений, при проверке целевого расходования средств застройщиков будет руководствоваться, в первую очередь, утвержденными им правилами бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности застройщиков. 

При утверждении специальных ведомственных правил, как показывают опыт правотворческой работы, хозяйственная и судебная практика, во внимание принимаются интересы издающего их ведомства, федерального государственного органа. Таким образом, логично предположить, что застройщики будут стараться защитить свои интересы при издании специальных правил бухгалтерского учета в органе, осуществляющем регулирование долевого участия в строительстве, а банки найдут понимание в федеральном органе, регулирующем отношения в области финансов.

Новелла в практике долевого строительства — государственная регистрация договоров с дольщиками

Положительно следует отнестись к правилу о государственной регистрации договора долевого участия в строительстве в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 17, ст.24 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-Ф). Государственная регистрация договора в какой-то мере защитит интересы дольщиков, и представляющих их интересы банков, от распространенной практики заключения застройщиками нескольких договоров с различными дольщиками о предоставлении в собственность одного и того же объекта долевого строительства. 
Отсутствие правил о государственной регистрации договоров позволяло передавать квартиру в построенном доме наиболее «нравящемуся», «социально близкому» дольщику, а прочие «кинутые» участники долевого строительства тщетно пытались защитить свои интересы  в судах, в том числе и с использованием механизмов, предусмотренных законодательством о защите прав потребителей.  

*   *   *

Таким образом, Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ нуждается в анализе и комментировании с целью выработки советов и рекомендаций участникам долевого строительства, застройщикам, банкам, предоставляющим кредиты застройщикам и дольщикам по исполнению содержащихся в нем новелл.
Например, вызывает сомнение обязанность застройщика представлять для ознакомления любому лицу документы, указанные  в п. 2 ст. 20 указанного закона. Информация бесспорно должна предоставляться, однако не любому, а лишь тем лицам, которые имеют юридически значимый интерес к  информации, содержащейся в учредительных документах застройщика, аудиторском заключении, годовых отчетах и бухгалтерских балансах. Застройщики своевременно обязаны позаботиться о формировании судебной практики по данному вопросу, учитывающей их интересы.