Милицейские проверки (часть 1)

29.09.2007

Людмила Круглова,
Старший юрисконсульт Группы компаний Телеком-Сервис ИТ

Наталья Троицкая,
Руководитель Департамента правового консалтинга
Группы компаний Телеком-Сервис ИТ

«Кто приготовился к бою, тот его наполовину выиграл»
Мигель Сервантес де Сааведра

Визит оперативников органов внутренних дел (милиции) для проведении проверки организации или индивидуального предпринимателя является стрессом не только для руководителя и главного бухгалтера организации, предпринимателя, но и для сотрудников организации, привлеченных к участию в «мероприятии». В этом случае важно иметь четкое представление об объеме прав и обязанностей, как сотрудников милиции, так и иных «участников» проверки. Только тогда организация или предприниматель, к которым неожиданно «наведались» сотрудники органов внутренних дел, сможет оценить законность проводимых ими мероприятий, получит реальную возможность защитить свои законные интересы.

В настоящее время функции по предотвращению, выявлению и пресечению экономических преступлений, в том числе по «налоговым статьям», возложены на структурные подразделения криминальной милиции - подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, подразделения по налоговым преступлениям министерств внутренних дел, управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, в соответствии с п.3 Структуры криминальной милиции (утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 № 925).

В соответствии со ст.1 Закона от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее – Закон о милиции), одной из основных функций органов милиции, является защита интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Исходя из норм Закона о милиции (пп.25, 35 ст.11) основными поводами для визита сотрудников органов внутренних дел являются:

наличие данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства о финансах, предпринимательстве или торговой деятельности, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении;

наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах.

Итак, сотрудники органов внутренних дел имеют право вмешиваться в хозяйственную деятельность организации и проводить проверочные мероприятия исключительно с целью установления оснований для возбуждения уголовного дела и только на предмет нарушения уголовного законодательства или законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, исходя из положений п.33 ст.11 Закона о милиции, п.1 ст.36 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ), сотрудники органов внутренних дел могут принимать участие в выездных налоговых проверках, о чем обязательно указывается в решении о назначении проверки.

Дополнительная регламентация прав милиции, закрепленных пп.25, 35 ст.11 Закона о милиции установлена приказами Министерства внутренних дел России:

Приказ МВД России от 16.03.2004 № 177, которым утверждена Инструкция (далее Инструкция № 177) о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах,

Приказ МВД России от 02.08.2005 № 636, которым утверждена Инструкция (далее – Инструкция № 636) о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности при наличии данных, указывающих на признаки преступления или административного правонарушения.

По своей сути, вышеуказанные Инструкции являются административными регламентами, закрепляющими выполнение функций по выявлению, предупреждению и пресечению экономических (налоговых) преступлений и правонарушений за конкретными подразделениями органов внутренних дел и устанавливающими процедуры и формы их реализации.

Права и обязанности представителей и сотрудников организации или индивидуального предпринимателя при проведении контрольных мероприятий

Обязанности представителей, сотрудников организации или индивидуального предпринимателя при проведении контрольных мероприятий сотрудниками милиции зависят от тех действий, которые совершаются сотрудниками милиции. В целом, они сводятся к выполнению всех законных (подчеркнем, именно законных) требований, предъявляемых сотрудниками милиции.

Неисполнение законных требований сотрудников милиции является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ст.19.3. Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Основные права представителей проверяемого субъекта следуют из Конституции РФ, ст.5 Закона о милиции, в частности - право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, право не свидетельствовать против себя, своего супруга, близких родственников, право обжаловать незаконные действия органов государственной власти в суде. Кроме того, при проведении проверок (ревизий) представитель организации или индивидуальный предприниматель вправе:

знакомиться с документами и материалами, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы;
присутствовать при совершении всех действий сотрудников милиции, если эти действия происходят в его помещениях;
знакомиться и получать копии всех документов, обосновывающих действия сотрудников милиции (постановления и пр.);
проверять личность присутствующих сотрудников милиции;
давать комментарии в отношении совершаемых действий;
обжаловать совершаемые сотрудниками милиции действия;
пользоваться правовой помощью адвокатов;
не выполнять незаконные требования сотрудников милиции и т.д.

Поскольку визит людей в форме всегда неожидан, было бы неплохо, чтобы сотрудники организации знали как себя вести в «критической ситуации».

Прежде всего, проверьте удостоверения «гостей» - убедитесь, что с проверкой пришли именно сотрудники соответствующего подразделения милиции, запишите данные удостоверений. Обязательно ознакомьтесь с постановлением о проведении проверочных мероприятий – обратите внимание на правильность организационно-правовой формы, наименования организации – любое несовпадение дает основание не пускать проверяющих на территорию организации (индивидуального предпринимателя).

Кроме того, поскольку в постановлении должны быть указаны данные о проверяющих, сравните их с выписанными данными удостоверений. Не бойтесь позвонить в соответствующее подразделение милиции и узнать, действительно ли к вам были направлены проверяющие, телефон лучше узнать в справочной службе, а не у пришедших сотрудников внутренних дел.

Итак, даже убедившись, что к вам пришли надлежащим образом уполномоченные на то лица, и проводимые мероприятия законны, все же постарайтесь не забыть о своих правах:

если есть возможность, пригласите юриста (адвоката);
при осмотре, обыске помещений, досмотре транспортных средств обязательно должны присутствовать не менее двух понятых. Если указанные действия производились сотрудниками милиции без понятых – обязательно отразите это в протоколе;
изъятие образцов (именно образцов) сырья, продукции, товаров, необходимых для исследований и экспертиз, производится с обязательным составлением протокола;
при изъятии документов (их копий) обязательно составление протокола и описи изымаемых документов (их копий);
все свои возражения обязательно фиксируйте в протоколе (если место не позволяет – можно приложить дополнительные листы);
ни в коем случае не отказывайтесь от подписи протокола. Если вы сразу не можете изложить все свои замечания и возражения – укажите в протоколе: «В связи с существенностью замечаний и возражений, они будут предоставлены в письменной форме в трехдневный срок».

Участие милиции в выездных налоговых проверках

Поскольку порядок проведения совместных налоговых проверок органами внутренних дел и налоговыми органами аналогичен порядку проведения «обычных» выездных налоговых проверок, который регламентирован ст.89 НК РФ, в рамках настоящей статьи останавливаться подробно на нем не будем.

Отметим лишь, что порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов подробно регламентирован в Инструкции (утвержденной совместным Приказом МВД России, МНС России от 22.01.2004 № 76/АС-3-06/37).

Основанием для участия милиции в поверке является запрос налогового
органа.

В соответствии с нормами НК РФ выездная проверка проводится на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. В решении должны быть указаны все лица, принимающие участие в проверке, в том числе сотрудники внутренних дел. Форма указанного решения утверждена приказом ФНС России от 25.12.2006 № САЭ-3-06/892@.

В случае если сотрудники органа внутренних дел привлекаются к проведению ранее начавшейся выездной (повторной выездной) налоговой проверки, руководителем (заместителем руководителя) налогового органа выносится решение о внесении дополнений в принятое решение (постановление) о проведении данной проверки, предусматривающее соответствующее изменение состава проверяющей группы.

Запрос налогового органа направляется в органы внутренних дел в следующих случаях:

наличия у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
назначения выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с п.2 ст.36 НК РФ;
необходимости привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
необходимости содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, при исполнении ими должностных обязанностей.

Запрос может быть направлен налоговым органом, как до начала проверки, так и во время ее проведения.

Милиция – финансово-хозяйственный контролер…

Действующей редакцией п.25 ст.11 Закона о милиции за органами внутренних дел закреплены следующие полномочия:

право на проведение осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
право на досмотр транспортных средств;
право на изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность организаций и граждан, а также требования предоставления в пятидневный срок надлежащим образом заверенных копий вышеуказанных документов;
право на изъятие образцов сырья и продукции;
право на проведение проверки и ревизии предпринимательской, финансовой, хозяйственной и торговой деятельности организаций, а также на изъятие при производстве проверок и ревизий документов либо их копий.

Указанные полномочия реализуются сотрудниками милиции на основании мотивированного постановления начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя.

Мотивированность выносимого постановления предполагает обязательность упоминания в нем оснований для проведения контрольных мероприятий, в том числе проверок (ревизий), с указанием на наиболее значимые из предполагаемых нарушений законодательства. Однако обязанности раскрывать в постановлении конкретные данные о нарушении законодательства у милиции нет, хотя фактическое наличие таких данных является одним из обязательных условий для назначения контрольных мероприятий и основанием для вынесения указанного постановления.

Исходя из положений п.25 ст.11 Закона о милиции, а также с учетом Инструкции № 636, проведение милицией проверок (ревизий) финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности представляет собой реализацию одного из правомочий, предоставленных милиции, и на случаи реализации иных прав, предусмотренных ст.11 Закона о милиции не распространяется.

Обратим, также, внимание на то, что проверки (ревизии) проводимые милицией на основании п.25, 35 Закона о милиции не являются доследственными проверками и не регулируются нормами уголовно – процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ) (в частности п.3 ст.144 УПК РФ). Однако, действующее законодательство не запрещает милиции проводить вышеуказанные проверки и в отношении лиц, являющихся участниками уголовного процесса, а также наряду с осуществлением оперативно - разыскной деятельности.

И Закон о милиции, и Инструкция № 636 рассматривают проверки и ревизии как различные проверочные мероприятия, различающиеся как по объему и охвату контрольных действий, так и по составу проверяющих.

Проверка, в соответствии с п.12 Инструкции № 636, представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица или предпринимателя. Исходя из положений п.11 Инструкции № 636, проверки могут проводиться специалистами – ревизорами специализированных подразделений органов внутренних дел (подразделений по борьбе с экономическими преступлениями криминальной милиции). К проверке могут привлекаться сотрудники Центра документальных проверок и ревизий МВД России, а также специалисты - ревизоры подразделений криминальной милиции по налоговым преступлениям.

Отметим, что п.6 Инструкции № 636 допускает привлечение для участия в проверке и ревизии специалистов, а также сотрудников правовых подразделений органов внутренних дел.

Ревизия, в соответствии с п.20 Инструкции № 636, представляет собой комплексное контрольное мероприятие по исследованию финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица предпринимателя. Ревизия, в соответствии с п.19 Инструкции № 636, проводится сотрудниками Центра документальных проверок и ревизий МВД России, а также специалистами - ревизорами подразделений органов внутренних дел по налоговым преступлениям. Кроме того, к ревизии могут привлекаться сотрудники оперативных подразделений органов внутренних дел.

В остальном (порядок назначения, оформления результатов), правила проведения проверки и ревизии идентичны.

В соответствии с Законом о милиции, проверка (ревизия) производится на основании мотивированного постановления начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя. При этом началом проверки (ревизии) является день вынесения постановления о ее проведении, а окончанием – день подписания всеми проверяющими акта проверки, ревизии. Срок проведения проверки (ревизии) не должен превышать 30 дней.

Форма постановления о проведении проверки (ревизии) содержится в Приложении № 1 к Инструкции № 636. В постановлении обязательно должны содержаться следующие сведения:

ФИО, звание, должность лица, вынесшего постановление;
наименование юридического лица (данные индивидуального предпринимателя), в отношении которого проводится проверка;
ФИО, звания, должности уполномоченных на проведение проверки, ревизии сотрудников милиции;
перечень действий, предусмотренных пп.25 п.1 ст.11 Закона о милиции, которые должны быть осуществлены в ходе проверки.

Вынесенное постановление о проверке (ревизии) регистрируется в специальном журнале.

Никакого специального уведомления организации (предпринимателя) о начале или окончании проверки (ревизии) Законом о милиции не предусмотрено, однако в соответствии с п.25 ст.11 Закона о милиции копия постановления о проведении проверки (ревизии) вручается представителю проверяемого юридического лица или индивидуальному предпринимателю, либо его представителю.

По результатам проверок и ревизий сотрудники милиции составляют акты по формам, содержащимся в Приложении № 5 и № 6 к Инструкции № 636.

Акт проверки (ревизии) также вручается представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю, либо их представителю под расписку с отметкой в первом экземпляре акта.

В случае отказа от получения акта, а также при невозможности вручить акт по иным обстоятельствам об этом в акте делается отметка, удостоверенная подписями проверяющих, а экземпляр акта направляется юридическому лицу либо индивидуальному предпринимателю, для ознакомления по почте заказным письмом не позднее дня, следующего за днем окончания проверки или ревизии.

Требования к составлению актов проверки и ревизии практически идентичны. В них должны быть отражены все выявленные нарушения законодательства, а также иные важные обстоятельства. Причем, как следует из п.п.13 и 21 Инструкции № 636, при проведении, как ревизии, так и проверки, составление акта не зависит от результатов ревизии (проверки), т.е. акт должен быть составлен даже в том случае, если нарушения законодательства не выявлены. Это следует учесть, поскольку отказ должностного лица от составления акта может служить показателем незаконности действий сотрудников милиции, когда целью проведения проверочных мероприятий является не пресечение и предупреждение преступлений, а оказание давления на организацию или индивидуального предпринимателя.

В акте проверки, в соответствии с п.15 Инструкции, должно быть отражено:

полное и сокращенное наименование проверяемого юридического лица (ФИО индивидуального предпринимателя), его ИНН;
место проведения проверки;
специальные звания, ФИО, наименования должностей лиц, проводивших проверку;
дата начала и дата окончания проверки;
все существенные обстоятельства, имеющие отношение к выявленным фактам нарушений;
сущность правонарушения, способ его совершения;
ссылки на документы и иные обстоятельства, подтверждающие факт нарушения законодательства с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены;
факты непредставления каких-либо документов;
обобщенные выводы о результатах проверки.

Акт ревизии, в соответствии с п. 22 Инструкции № 636, должен содержать три части: общую, описательную и итоговую.

В общей части акта ревизии отражаются обобщенные сведения о проведенной ревизии, дополнительно указываются аналогичные первым четырем пунктам сведения, отражаемые в акте проверки, а также:

период, за который проведена ревизия;
место регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя), а также места осуществления финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности (указывается в случае осуществления деятельности не по месту регистрации);
ФИО представителей юридического лица (индивидуального предпринимателя либо его представителя). Если в течение проверяемого периода происходили изменения в составе этих лиц, то их перечень приводится с одновременным указанием периода, в течение которого эти лица занимали соответствующие должности;
сведения о государственной регистрации, о постановке на учет в налоговом органе, об открытых в банках расчетных и валютных счетах, о принятой учетной политике;
документальное подтверждение наличия права на осуществление лицензируемых видов деятельности, а также другие сведения, предусмотренные п.25 Инструкции № 636.

Описательная часть акта ревизии должна комплексно отражать все существенные обстоятельства, имеющие отношение к выявленным фактам нарушений. В этой части обязательно отражается: сущность нарушения законодательства, способ его совершения, период финансово-хозяйственной деятельности либо хозяйственной операции, к которому (к которой) данное нарушение относится, ссылки на документы и иные обстоятельства, подтверждающие наличие нарушения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены, а также факты непредставления каких-либо документов.

В итоговой части акта ревизии отражаются выводы о результатах ревизии.

По результатам проверки или ревизии принимается одно из следующих решений:

о составлении рапорта об обнаружении признаков преступления с последующим принятием решения в порядке, предусмотренном ст.ст.144, 145 УПК РФ;
о направлении материалов проверки для рассмотрения в порядке, предусмотренном ст.ст.144, 145 УПК РФ (данные нормы определяют порядок реагирования дознавателя, органа дознания, следователя и прокурора на сообщения о преступлении, а также принимаемые в связи с этим решения);
о возбуждении дела об административном правонарушении и рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях;
о передаче материалов по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях;
о завершении проверки в связи с тем, что не были установлены факты нарушения законодательства.

Выемка документов

При проведении проверки или ревизии проверяющие имеют право изымать документы (либо их копии) с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов (либо их копий). Подчеркнем, что изъятие документов возможно только в рамках проверки (ревизии). В ходе осуществления иных проверочных мероприятий, предусмотренных п.25 ст.11 Закона о милиции - осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотра транспортных средств, изучения документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изъятия отдельных образцов сырья, продукции и товаров - документы (копии с них) изъяты быть не могут;

Если изымаются подлинные документы, с них изготовляются копии, которые заверяются подписью должностного лица, проводящего проверку или ревизию. Копии документов передаются представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю (его представителю), у которого изымаются подлинные документы.

В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием подлинных документов, должностное лицо органа внутренних дел (органа милиции), проводящее проверку или ревизию, передает заверенные копии документов представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю (его представителю), в течение пяти дней после изъятия, о чем делается соответствующая запись в протоколе изъятия – п.8 Инструкции № 636.

Заметьте, что протокол изъятия документов, утвержденный Инструкцией № 636, предусматривает наличие сведений о понятых, хотя Законом о милиции такое требование прямо не установлено. Однако, на присутствие понятых настаивать все же стоит, так как наличие «свидетелей» убавит желание совершать сотрудниками милиции незаконные действия. Количество понятых может быть неограниченно, но не менее дух человек.

Срок изъятия документов (копий), исходя из положений п.25 ст.11 Закона о милиции, ограничен сроком проведения проверок (ревизий), то есть изыматься документы (их копии) могут в течение всего срока проведения проверки (ревизии), а должны быть возвращены не позднее срока окончания проверки (ревизии).

Отметим, что в случае необходимости проведения в ходе проверки (ревизии) осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотра транспортных средств, изучения документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изъятия отдельных образцов сырья, продукции и товаров соответствующие действия производятся в порядке, установленном п.25 ст.11 Закона о милиции.

Если осуществление указанных мероприятий предусмотрено в постановлении о проведении проверки (ревизии) вынесение специального постановления об их проведении не требуется.

И еще одно немаловажное замечание. Согласно п.4 ст.10 федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» данные регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности являются коммерческой тайной. В соответствии с федеральным законом РФ от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне (далее – Закон о коммерческой тайне) обладатель информации, отнесенной к коммерческой тайне, может не предоставлять проверяющим документы, составляющие коммерческую тайну организации. Отметим, что данным правом хозяйствующий субъект может воспользоваться в отношении любой информации, отнесенной к коммерческой тайне в соответствии с действующим на предприятии положением о коммерческой тайне.

Этот вывод следует из положений ст.6 указанного закона: обладатели сведений, составляющих коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти (в том числе органа внутренних дел), иного государственного органа, органа местного самоуправления представляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, должно содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации. А в соответствии с п.2 ст.6 закона о коммерческой тайне, в случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, представить ее органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления эта информация может быть затребована вышеуказанными органами в судебном порядке.

Таким образом, обладатель информации, отнесенной к коммерческой тайне, имеет легальную возможность отказаться от представления практически любой (за исключениями, установленными ст.5 Закона о коммерческой тайне) информации или законно отсрочить ее представление.

Следует помнить, что обладатели информации, составляющей коммерческую тайну, обязаны, согласно п.3 ст.6 Закона № 98-ФЗ представить эту информацию по запросу судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия, органов дознания по делам, находящимся в их производстве.

К органам дознания, в соответствии со ст.40 УПК РФ, ст.8 Закона о милиции, структурой криминальной милиции, относятся и оперативные подразделения криминальной милиции. К полномочиям органов дознания отнесено дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

Таким образом, если подразделения, проводящие проверочные мероприятия на основании п.25 ст.11 Закона о милиции, имеет одновременно статус органа дознания, то требования проверяющих попадают под правила п.3 ст.6 Закона о коммерческой тайне и должны быть безусловно выполнены. В противном случае, могут быть применены административные санкции, предусмотренные ст.19.7 КоАП РФ.

Продолжение читайте в следующем номере журнала «Телеком-Партнер».

Все Статьи