Малозначительность правонарушения: как избежать ответственности?

Продолжение статьи. Начало в журнале "ПРАВОсоветник" № 3

Сергей Слесарев,
частнопрактикующий юрист, эксперт центра «Общественная дума»

Пренебрежение к закону как угроза обществу?

Однако если посмотреть на судебную практику «широким взглядом», легко заметить, что гораздо больше дел, в которых доводы о малозначительности отклонили.

Связано это во многом с позицией, которую ранее ВАС РФ подчеркивал неоднократно: применять положения ст. 2.9 КоАП РФ надо осторожно, в исключительных случаях и обязательно мотивировать, почему правонарушение квалифицированно как малозначительное (п. 18.1 Постановления ВАС РФ № 10), чтобы не создать ситуацию «легкомысленного» отношения к требованиям закона со стороны «нарушителя» в будущем.

Например, сеть магазинов привлекли к ответственности по ч. 3 ст. 14.43 КоАП РФ в виде штрафа в размере 700 000 руб. за реализацию продукции с истекшим сроком годности: в ходе проверки по сообщению потребителя в торговом зале обнаружена 1 шт. сливок пастеризованных (пропуск срока годности — 2 дня). Магазин пытался сослаться на малозначительность правонарушения, ведь срок «просрочки» небольшой, просрочена всего 1 шт., негативных последствий для потребителей не наступило.

Суд отклонил такие доводы и указал, что для квалификации указанных противоправных действий по названной норме КоАП РФ достаточно самого факта нахождения на реализации продукции с истекшим сроком годности, поскольку это создает реальную угрозу жизни и здоровью потребителей.

Во вменяемом обществу правонарушении существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в его пренебрежительном отношении к исполнению своих публично-правовых обязанностей, установленных законодательством.

К тому же не представлено доказательств исключительности ситуации, что у магазина не было возможности соблюсти требования закона. (Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2019 № 20АП-2150/2019 по делу № А62-8868/2018, Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 12.09.2019 № Ф10-3724/2019 по делу № А62-8868/2018 оставлено без изменений).

Отметим, что в данной ситуации общество могло попасть и под «гнет» публичных интересов: если государство начинает сигнализировать о необходимости наведения порядка в той или иной сфере, суды могут жестче реагировать, и дело будет не в административном давлении, а в повышении уровня тревожности и внимания к определенным видам правонарушений. Торговой сети не повезло оказаться «на волне» общественного обсуждения и шума вокруг фальсификации и просрочки молочных продуктов, что в том числе могло повлиять на жесткость суда.

В другом споре общество привлечено к ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500 000 руб. за строительство объекта без соответствующего разрешения, но считало правонарушение малозначительным, разрешение было получено позднее и уже имелось на момент проверки, никаких негативных последствий его отсутствие не повлекло.

Суд округа отклонил аргументы общества, поскольку само по себе проведение работ без наличия разрешения на строительство означает пренебрежение лица к требованию законодательства РФ, общество знало о необходимости получения разрешения, обязано было своевременно принять меры к его получению, срок в течение которого проводились работы без разрешения значителен и составляет несколько месяцев. (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 24.12.2015 № Ф05-18432/2015 по делу № А41-46843/2015).

В третьем деле ООО предоставило в ФНС отчеты о движении средств по счетам в иностранных банках, но забыло приложить нотариально заверенные копии подтверждающих банковских документов.

За это ФНС привлекло общество к административной ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ за нарушение требований валютного законодательства, со штрафом до 120 000 руб. за каждое нарушение. ООО в суде пыталось сослаться на малозначительность правонарушения и отсутствие негативных последствий от нарушения.

Но суды и тут отклонили доводы ООО и указали, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. Совершенное обществом правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере валютного регулирования, обеспечивающего устойчивость валюты РФ и стабильность внутреннего валютного рынка. (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.12.2019 № Ф05-21396/2019 по делу № А41-33014/2019).

В другом споре АО привлекли к ответственности по ч. 2 ст. 11.31 КоАП РФ за неразмещение перевозчиком информации о страховщике и о договоре обязательного страхования гражданской ответственности страховщика. АО пыталось сослаться на малозначительность правонарушения, но суд отклонил эти доводы ввиду неоднократности совершения административного правонарушения, свидетельствующего о пренебрежительном отношении общества к своим публично-правовым обязанностям. (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019 № 05АП-9949/2018 по делу № А24-5632/2018).

Во всех примерах суды сослались на пренебрежение нарушителей к требованиям закона: да, в первом примере, просрочена всего одна упаковка сливок, но это свидетельствует о том, что в магазине не «настроена» должным образом система контроля за товаром и система управления персоналом вопреки требованиям законодательства.

Лишь бдительность покупателя позволила предотвратить негативные последствия.

В примере с застройщиком — суд учел длительный срок нарушения и то, что у организации была возможность изначально оформить строительство «как положено», то есть застройщик пренебрегает законом изначально, относится к нему «наотмашь», «на авось».

Неоднократность — «убивает» малозначительность?

Играет роль и неоднократность совершения правонарушений, а это, как указал суд, например, в Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2019 № 05АП-9949/2018 по делу № А24-5632/2018, свидетельствует о пренебрежительном отношении общества к своим обязанностям. Впрочем, надо отметить, что в судебной практике нет однозначного подхода к вопросу, может ли считаться правонарушение малозначительным, если ранее уже совершалось однородное правонарушение.

Так, надзорный орган просил суд привлечь ФГУП «Почта России» к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за нарушение контрольных сроков пересылки почтового отправления на 2 дня. Однако суд применил ст. 2.9, поскольку:

• пропуск контрольного срока незначителен;
• негативных последствий от просрочки нет;
• сам получатель отправления не был заинтересован в скором получении, так как забрал отправление из отделения более чем через пять месяцев.

Довод же о том, что Почта России привлекалась за год более 160 раз за нарушение лицензионных требований и потому нельзя считать правонарушение малозначительным был отклонен. Как указал апелляционный суд, ст. 2.9 КоАП РФ не содержит запрет на ее применение в случае повторного совершения однородного административного правонарушения, потому сама по себе неоднократность привлечения к административной ответственности не мешает квалифицировать правонарушение как малозначительное.

Положения ст. 2.9 могут быть применены к любому совершенному правонарушению. Неоднократность совершения правонарушения относится к отягчающим обстоятельствам (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП) и учитывается при назначении административного наказания, а не при решении вопроса о малозначительности. (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2017 № 05АП-7067/2017 по делу № А51-17711/2017).

Аналогичный довод привел суд и в Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2018 № 05АП-9119/2017 по делу № А51-23482/2017, причем коллегия дополнительно подчеркнула, что категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения (Прим.: а не только его многократности).

В то же время в деле А40-41242/2019 суд обратил внимание на следующее: из анализа действий налогоплательщика, налоговым органом сделан вывод о систематическом безразличном отношении к требованиям законодательства о сроках представления отчетности о валютных сделках.

Так, в отношении налогоплательщика в 2018 году вынесено 35 постановлений о привлечении к ответственности за нарушение сроков предоставления отчетности.

Таким образом, налогоплательщик допускает неоднократное нарушение валютного законодательства.

При таких обстоятельствах суд отказался признать правонарушение малозначительным, тем более, объектом правонарушений по ст. 15.25 КоАП РФ выступают экономические интересы РФ, выражающиеся в осуществлении контроля над внешнеэкономической деятельностью и порядком осуществления валютных операций. (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2019 № 09АП-64983/2019 по делу № А40-41242/2019).

Жертва обстоятельств… и ущерба

Таким образом, при оценке возможности применить положения о малозначительности суды учитывают:

• были ли внешние обстоятельства, которые прямо или косвенно поспособствовали совершению правонарушения, например, вызвав неопределенность в принятии решения, как поступить правильно;
• поведение правонарушителя и иных связанных с делом лиц (как в деле с получением почтового отправления), в том числе личность правонарушителя (статус) и его финансовое положение; пытался ли правонарушитель предотвратить правонарушение или исправить его последствия и т. п.;
• наличие или отсутствие негативных последствий от совершенного правонарушения, существенного ущерба охраняемым законом интересов.

При этом, однако, увы, напрямую ответа на вопрос, как отличить существенный ущерб от «несущественного», ни КоАП РФ, ни судебная практика не дают.

Оценка существенности в каждом деле предоставлена суду или иному лицу, принимающему решение о «судьбе» правонарушителя. И мы это видели в примере выше, как в одних делах суды закрывали глаза на нарушения, а в других готовы были карать за незначительные огрехи.

Конечно, это не означает, будто в судебной практике царит полный произвол, суды (и опять же мы это видим из примеров) обращают внимание:

а) на категорию, характер правонарушения и обстоятельства его совершения.

Это отлично видно по примерам, связанным с нарушением валютного законодательства. В первом примере с зарплатой и в примере с отчетностью по движению средств по счетам речь идет о нарушении валютного законодательства, но подход судов разный.

Почему? При выплате зарплаты общество лишь нарушило порядок выплаты и исправилось, это могло быть следствием и «жалости» к работнику.

В то же время пренебрежение порядком сдачи отчетности может уже сигнализировать о халатном отношении к ведению финансового (бухгалтерского) учета, а может быть, и о желании скрыть от государства свои «бюджетные дела»;

б) риск возникновения негативных последствий или причиненный ущерб.

В примере с просроченными сливками только бдительность потребителя смогла предотвратить приобретение просроченного товара другими и потенциальный ущерб здоровью.

В другом деле энергокомпания нарушила порядок процедуры проверки расчетных приборов учета потребления ООО и была привлечена к ответственности по ч. 2 ст. 14.3 КоАП РФ.

Суд, отклоняя доводы о малозначительности, обратил внимание на то, что в результате нарушения расчетные показатели электропотребления более чем в 3,5 раза превысили реальное потребление, а это повлекло повышенные затраты со стороны ООО. (Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2018 по делу № А23-5334/2018, оставлено в силе Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28.03.2019 № Ф10-942/2019).

Таким образом существенность ущерба или угрозы ущерба охраняемым законом интересам заключается в таком нарушении, которое либо приводит к более или менее серьезным материальным последствиям (например, как в примере выше убыткам потребителя), либо в самом поведении правонарушителя чувствуется глубокое безразличие к правильности своих действий и их последствиям (длительность нарушения, нарушения во всей процедуре действий, нежелании исправлять ошибку).

Так, в примере с поверкой электросчетчиков энергетики стали исправлять свои ошибки только после вмешательства надзорного органа и до этого игнорировали возражения потребителя.

Однако выводы о существенности угрозы только вследствие самого нарушения без учета материальных последствий делаются судам в основном при:

• совершении правонарушений в таких сферах, которые сами по себе потенциально опасны, и, казалось бы, «мелкие» нарушения, могут при сложении привести к серьезным последствиям, например, в виде обогащения участника с доминирующем положением на рынке за счет других (электрокомпания), «поломка» конкуренции, или же в виде недостатков в организации контроля за качеством продаваемой продукции;
• при устойчивом «антиправовом» поведении правонарушителя, который неоднократно проявлял неуважение к закону. Существенность угрозы правонарушения охраняемым законам интересам и является по сути единственным критерием малозначительности, все остальное лишь дополнительные факторы, «смягчающие» позицию суда, внутренние суждение судьи и оценки им произошедшего.

  Правда, тут можно смутиться вот каким моментом: ВС РФ высказывал неоднократно позицию о том, что есть такие категории правонарушений, которые не зависимо от последствий, никак не могут быть признаны малозначительными.

  Например, правонарушения по ст. 19.29 КоАП РФ за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ, оказанию услуг государственного или муниципального служащего (в том числе бывшего), по мнению ВС РФ, ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений не могут признаваться малозначительными (п. 8 Обзора судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП», утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016).

  Нет ли тут противоречия сказанному выше об ущербе как единственном критерии?

  Характер правонарушения определяется, по сути, его «содержанием», а ущерб или угроза ущерба — составная часть такого содержания. Невозможно оценить в полной мере характер правонарушения без рассмотрения его последствий, и наоборот. Потому в позиции ВС РФ по поводу ст. 19.29 КоАП РФ нет противоречия утверждению, что ключевым признаком малозначительности является именно ущерб.

  Дело в том, что такого рода правонарушения, как в ст. 19.29, уже сами по себе по факту совершения несут вред и причиняют ущерб, в данном случае, развращая госслужащих и создавая предпосылки для развития коррупции. Впрочем, позиция ВС РФ несколько категорична, на взгляд автора, нельзя повально запрещать применять ст. 2.9 КоАП РФ в такого рода делах, особенно в отношении бывших госслужащих.

  Тут, скорее, ВС РФ придерживается такой позиции не исходя из «теории малозначительности», а сугубо из государственных интересов в борьбе с коррупцией.

  Итак, мы рассмотрели несколько примеров из судебной практики, рассуждая о том, что же такое малозначительность. К какому выводу можно прийти теперь?

  Малозначительное правонарушение — это такое правонарушение, когда его совершение не в силах повлечь за собой негативные последствия для охраняемых законом интересов: нарушитель исправил ошибку, ущерба и иных негативных последствий нет, осознание своей ошибки и т. п.

  При этом значительность правонарушения определяется обстоятельствами, в которых оно совершено. При ссылке на малозначительность надо быть готовым предоставить суды такие доказательства-аргументы, как:

  • возможное давление или влияние внешних обстоятельств, которые сыграли роль в совершении правонарушения;
  • меры по предотвращению правонарушения и исправлению ситуации, в том числе по предотвращению ущерба;
  • продолжительность правонарушения, прошлое поведение и отношение к закону и т. п. Все это в совокупности, конечно, не гарантирует, что правонарушение признают малозначительным, здесь нет универсального рецепта, но вот повысить шансы — может.